中國消費者報報道（記者任震宇）10月30日，市場監(jiān)管總局對此前國務院反壟斷委員會印發(fā)的《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》進行解讀，《指南》為寬大制度進行了具體設計，明確了經營者應當如何申請寬大以及如何配合執(zhí)法機構調查，也為經營者和執(zhí)法機構提供了行為指南。
為寬大政策定細則
橫向壟斷協(xié)議通常嚴重排除、限制競爭。但從執(zhí)法實踐看，由于面臨嚴厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執(zhí)法機構調查和取證的難度較大。如果經營者主動報告橫向壟斷協(xié)議行為并提供重要證據(jù)，不僅有助于執(zhí)法機構盡早發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為，節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率，更有助于及時有效保護市場公平競爭，維護消費者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關于壟斷協(xié)議法律責任的規(guī)定中建立了“坦白從寬”機制，即寬大制度，明確指出“經營者主動向國務院反壟斷執(zhí)法機構報告達成壟斷協(xié)議的有關情況并提供重要證據(jù)的，執(zhí)法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰”。
為進一步營造透明度高、可預見性強的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法機構工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性和高效性，建立更加細化、可操作性強的寬大制度，國務院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》制定《指南》，于2018年11月審議通過，并于2019年1月印發(fā)。
《指南》共計十六條，對寬大制度進行了具體設計，包括目的和依據(jù)、適用范圍、經營者申請寬大的時間和程序、應提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執(zhí)法機構的審理審查等內容?！吨改稀芳让鞔_了經營者應當如何申請寬大以及如何配合執(zhí)法機構調查，也明確了執(zhí)法機構應當如何適用寬大制度給予經營者減免，為經營者和執(zhí)法機構提供了行為指南。
鼓勵經營者及早坦白
市場監(jiān)管總局表示，經營者越早向執(zhí)法機構坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協(xié)議，恢復市場競爭。因此，執(zhí)法機構鼓勵橫向壟斷協(xié)議參與者在意識到自身的違法行為后，盡早向執(zhí)法機構報告，爭取減輕或免除處罰的機會?！吨改稀范嗵幵O計均體現(xiàn)這一取向。
一是區(qū)分減免梯度。對越早申請寬大的經營者，執(zhí)法機構可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。對第一個申請并獲得寬大的經營者，執(zhí)法機構可以對其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經營者是在執(zhí)法機構立案前或啟動調查程序前就提出申請，那么執(zhí)法機構將免除其全部罰款。對于后序順位的經營者，至多可以獲得50%的減輕幅度。“先到先得”是寬大制度的最大特點。
二是設立登記制度。該制度明確了執(zhí)法機構的義務，使雙方對申請寬大的時間形成統(tǒng)一認知，保障了經營者的合法權益。同時，登記制度為第一個申請寬大的經營者提供了最長不超過60日的“先占期”：即如果第一個申請寬大的經營者能夠提供符合要求的報告，但暫時無法提供全部證據(jù)，執(zhí)法機構可以以經營者首次提交報告的時間作為其申請寬大的時間，并給予其寬限期以補齊證據(jù)。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長至60日。該制度鼓勵經營者盡早報告，為那些較早具有坦白意愿的經營者獲得更大減輕幅度的機會提供了制度保障。
細化報告和重要證據(jù)要求
依據(jù)《反壟斷法》，經營者獲得寬大的前提是主動向執(zhí)法機構報告并提供重要證據(jù)，但關于報告內容及重要證據(jù)的判定標準未做明確規(guī)定。經營者和執(zhí)法機構雙方對報告及重要證據(jù)可能存在不同解釋，從而增加了經營者獲得寬大的不確定性。市場監(jiān)管總局表示，《指南》詳細規(guī)定了經營者可以申請寬大的時間、報告所需涵蓋的信息、重要證據(jù)的標準以及經營者應當履行的義務等內容，為經營者和執(zhí)法機構提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。
一是及時提出寬大申請?！吨改稀分赋?，經營者提交寬大申請不必等待執(zhí)法機構正式立案后，可以在執(zhí)法機構立案前甚至是啟動調查前提交。經營者也可以在執(zhí)法機構已經發(fā)現(xiàn)違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執(zhí)法機構作出行政處罰告知前。經營者提交寬大申請可以是口頭或者書面形式。
二是按要求提交與壟斷協(xié)議有關的報告及重要證據(jù)。市場監(jiān)管總局表示，《指南》第六條和第八條詳細列舉了第一個和之后申請寬大的經營者提交報告所需包含的主要信息及重要證據(jù)的認定標準。對于第一個申請者，側重要求提供壟斷協(xié)議達成和實施的基本事實及參與人信息，重在全面、及時、準確，且是執(zhí)法機構尚未掌握的內容，而對于之后的申請者，側重要求證據(jù)材料具有更大證明力和補充證明價值。
三是全面配合執(zhí)法機構調查。《指南》要求，申請寬大的經營者除應提交相關材料之外，還需要全面配合執(zhí)法機構的調查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉移證據(jù)或者提供虛假材料、信息，不對外披露相關情況等。市場監(jiān)管總局表示，《指南》將經營者配合調查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現(xiàn)執(zhí)法寬容性的同時也強調了執(zhí)法的嚴肅性。
明確執(zhí)法機構行動指南
寬大本質上是執(zhí)法機構在確定處罰幅度時的酌定情節(jié)。為提升執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標準，保護當事人的合法權益，《指南》提出了執(zhí)法機構應遵循的一般原則、考慮的主要因素和執(zhí)法義務等。
一是確立總體原則?！吨改稀访鞔_經營者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關。該原則為執(zhí)法機構在相應區(qū)間內確認具體的減免幅度提供了裁量依據(jù)。市場監(jiān)管總局解釋稱，“貢獻程度”主要體現(xiàn)在經營者報告壟斷協(xié)議有關情況的時間、提供證據(jù)的重要程度、配合調查的程度等方面。同時，由于減免處罰屬于酌定情節(jié)，該原則也為執(zhí)法機構的自由裁量權提供了一般性約束。
二是明晰寬大順位確定依據(jù)。明確考量依據(jù)有助于增加經營者的可預期性，規(guī)范執(zhí)法機構的自由裁量權。《指南》明確，經營者申請寬大的時間先后是確定寬大順位的唯一依據(jù)。同時《指南》第六條、第八條分別就不同順位經營者提供材料的義務進行了明確規(guī)定，從而保障不同順位經營者的適格性。市場監(jiān)管總局表示，僅以時間作為考量標準，一方面是使判定更加客觀公正，增加執(zhí)法透明度；另一方面，以時間先后為依據(jù)也充分體現(xiàn)了鼓勵經營者盡早寬大的態(tài)度。
三是說明了具體審理審查過程。執(zhí)法機構給予寬大的一般程序是：第一，調查認定壟斷協(xié)議行為成立；第二，根據(jù)經營者違法情節(jié)的輕重，綜合考慮除寬大申請以外所有情節(jié)確定對經營者的處罰金額；第三，根據(jù)經營者配合調查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據(jù)符合寬大要求經營者的順位及貢獻程度確定具體的減免幅度。《指南》明確，一般情況下，執(zhí)法機構在同一壟斷協(xié)議案件中最多給予三個經營者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經營者寬大。《指南》還明確了執(zhí)法機構在保密等方面的責任。
市場監(jiān)管總局表示，《指南》僅適用于橫向壟斷協(xié)議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規(guī)定的具有競爭關系的經營者達成的壟斷協(xié)議，不適用縱向壟斷協(xié)議。《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對經營者的罰款金額。對于違法所得部分，執(zhí)法機構可以參考對罰款的處理方式。經營者組織、脅迫其他經營者參與達成、實施壟斷協(xié)議或者妨礙其他經營者停止該違法行為的，執(zhí)法機構不對其免除處罰，但可以相應給予減輕處罰。
